公共机构节能降碳方案省级落地：加码目标与三个可对照字段

2026 年 7 月底，国家机关事务管理局与国家发展改革委联合印发《“十五五”公共机构节能降碳工作方案》，把公共机构未来五年的任务压成三个强度数字：到 2030 年，单位建筑面积能耗下降 5%、单位建筑面积碳排放下降 8.5%、人均用水量下降 3%。随后约两个月，省级方案陆续落地——江苏省机关事务管理局 8 月印发《江苏省公共机构节能降碳“十五五”规划》，山东省机关事务管理局 8 月 31 日印发本省方案，湖北省的方案在 10 月 9 日印发。同一套国家目标，三份省级文件写出了不完全相同的数字。

本文只做一件事：把这批省级文件里可对照的字段并排列出，说明哪些数字是国家给定、哪些是省级自定，以及这些差异对照明改造这个具体子系统意味着什么。文中所有政策数字均来自部委与省级主管部门公开文件，涉及成因与路径的判断部分，均标注为我们的推演。

一、两个强度目标之间的 3.5 个百分点

《“十五五”公共机构节能降碳工作方案》的三项指标不是并列关系，它们在考核体系里的位置并不相同。这一层结构决定了后续省级方案的写法。

把前两项放在一起看，会出现一个容易被跳过的差值：能耗强度只要求下降 5%，碳排放强度却要求下降 8.5%，中间差着 3.5 个百分点。这是我们的推演：单靠用能侧的节约解释不了这个缺口——如果一次能源消费结构与电力碳强度都不变，能耗降 5%，碳排放也只会跟着降 5%。多出来的部分只能来自另一条路径，即能源结构的替代与电力碳强度的变化。这也解释了为什么省级方案普遍在强度指标之外，额外增加了一个用能结构类指标（见下一节）。

另有一组背景数字值得放在这里：公共机构约占全社会能源消费总量的 2.6%。这个比例不高，但方案同时要求高标准创建 2000 家以内节约型公共机构示范单位、遴选 200 家左右公共机构能效领跑者与 200 家左右水效领跑者——示范创建的数量级与考核属性叠加，说明这批文件的目的不只是压能耗，还包括输出可复制的做法。

二、公共机构节能降碳方案的省级落地：三个可对照字段

省级方案在国家框架下做了两件事：一是把目标差异化分解到省直机关与各市（山东明确表述为“差异化分解下达省直机关、各市‘十五五’时期碳排放强度下降目标”），二是把抓手写成可考核的动作。把三份文件并排看，差异集中在三个字段上。

三点说明。第一，能源消耗强度的 5% 在四份文件里完全一致，说明它是自上而下给定、不可自行调整的约束性目标。第二，碳排放强度的 8.5% 在江苏与山东被写成 9%，在湖北沿用国家值——加码 0.5 个百分点是一个省级自主选择。第三，托管目标出现了近乎相同量级的表述：山东与湖北都写“新增合同金额力争超过 50 亿元”。这是我们的判断：两个省用同一个量级，更像是把国家层面“扩大市场机制运用”的要求分解成了可比对、可上报的省级口径，而不是各自独立测算的结果；对服务方而言，这意味着这个数字应被理解为考核压力而非市场容量预测。

三、加码省份在加什么：抓手配置而非表态

江苏与山东为什么把碳强度目标提到 9%，公开文件没有解释。但从同一份文件里的配套条款能看到加码省份的共同特征：它们给出的抓手更具体。

江苏把“新增重点用能设备中达到能效先进水平的占比不低于 80%”写成了量化条款，同时把电力消费占能源消费总量比重目标定在 80% 以上，并配套“新建建筑具备条件的屋顶光伏应装尽装”。山东则把煤炭消费占比压到 1% 以内，并要求 50% 以上的市、县级党政机关集中办公区实施合同能源管理。湖北的目标值与国家持平，但同样写了规模化托管与终端电气化条款。

江苏的起点解释了一部分难度差异。该省公开的“十四五”完成值为：2025 年人均综合能耗、单位建筑面积能耗、人均用水量、单位建筑面积碳排放较“十三五”末分别下降 29.53%、21.36%、41.46% 和 15.72%，累计完成既有建筑节能改造超 1600 万平方米，能源费用托管已覆盖 70% 县级及以上行政中心。这是我们的推演：当存量改造基数已经铺到七成、能耗强度在上一周期降了两成以上，后一段下降曲线的斜率必然更陡，加码 0.5 个百分点需要的是更细的抓手，而不是更响的表态。反过来看，托管覆盖率高的省份把碳强度目标定得更低约束、把电气化率定得更高，其改造重心已经从前端设备更换转向后端运行调控与用能结构——这个转向对服务方的能力要求完全不同。

四、用电占比三档：50%、65%、80% 该怎么读

三省的用电占能源消费总量比重目标差出了 30 个百分点：山东 50% 以上、湖北 65%、江苏 80% 以上。这个差距容易读成“力度排名”，但至少有三处口径问题需要先排除。

其一，起点与资源禀赋不同。煤炭消费占比的目标就说明了这一点：山东要压到 1% 以内，湖北控制在 5% 以内，两者面对的存量燃煤设施规模不在同一量级，电气化率目标随之不同。其二，折标系数选择会显著影响这个比值——电力按当量值折算与按等价值折算，得到的电气化率可以相差很大，因此跨省横向比较这个数字的绝对高低意义有限，同一单位在时间序列上的变化才有解释力。其三，这个指标是结构指标，不是效率指标：把燃煤供暖换成电供暖，用电占比会上升，但能源消费总量未必下降。

这三条对业主的意义是直接的：如果本省公共机构节能降碳方案把用电占比写成量化目标，那么该单位未来五年被考核的就不只是“用了多少能”，还包括“用的是哪种能”。改造项目的排序依据会随之变化。

五、照明改造在这套指标里站在哪个位置

山东方案对改造对象的表述是清单式的：“聚焦公共机构既有建筑围护结构及供暖、冷热源、照明、电梯、变配电、算力设施等综合能源系统和重点用能设施设备，持续开展绿色低碳节能改造”。照明排在这个清单的中段——不显眼，但它是清单里唯一同时具备三个特征的子系统。

把这三条与前述指标结构对齐，这是我们的判断：在“碳强度降幅大于能耗强度降幅”的框架下，照明改造的价值不止于少用一度电。它的确定性来自可计量——在综合能源系统打包里，围护结构改造与冷热源改造的节能量受气象、使用率影响大，核算争议多；照明回路的用电量则相对稳定，是打包项目里用来锚定基线的那一块。既有建筑照明改造的实施节奏与验收要点，我们在此前的既有建筑照明改造流程里做过系统梳理；与托管模式结合时的结算边界，见EMC 合同能源管理主页面。

六、一个容易被忽略的反向关系：照明节电与电气化率

这一节是本文唯一做数学推导的地方，结论对正在编制改造方案的单位有直接影响。

把“用电占能源消费总量比重”写成量化目标的省份，其照明节电与电气化率之间存在一个反向关系。设某单位电力折标后的能源量为 E、其他能源折标后的能源量为 O，能源消费总量 T = E + O，电气化率 = E / T。若其他用能不变、照明改造使用电量减少 ΔE，则新的电气化率 =（E − ΔE）/（T − ΔE）。因为电气化率本身小于 1，分子与分母同时减去一个正数会使比值下降。

表内为示意算例，用来说明方向而非预测数值。这是我们的推演：只改照明会在电气化率这一个字段上做出反向贡献，而这恰恰是部分省份新设的量化目标。这不意味着照明改造不值得单独立项——它同时改善能耗强度与碳强度两项指标；但在把用电占比纳入考核的地区，照明改造更适合与供暖、热水、灶具等电气化替代同包推进，让该指标的分子与分母同时改善。对服务方，这意味着项目建议书的指标口径要从“一个综合节能率”扩展到“能耗强度、碳强度、用电占比”三行，并明确每一行的算法。

七、给用能单位与服务方的三点建议

第一，先确认本省公共机构节能降碳方案的三个字段落点：碳排放强度是否加码、用电占能源消费总量比重的目标值、能源费用托管的合同额或覆盖率要求。这三个字段决定改造项目未来按什么口径被考核和验收，优先级高于技术方案本身。

第二，先定基线再选技术。碳排放强度考核以 2025 年为基数，而多数单位的 2025 年分项数据并未按照明、冷热源、动力分开归档。基准不清，后续所有节能率与碳减排量都无法核价，这一点在能源费用托管项目里尤为致命。

第三，把照明作为综合能源系统打包的起步标的，而不是单独的节能技改项。可计量、周期短、不影响使用这三条特征，使它适合承担打包项目里的基线锚定角色；同时按上一节的口径提醒，在同一项目包里安排至少一项电气化替代，避免单一指标的内部冲突。

对服务方的一条补充建议：在这批省级方案的落地期内（2026 年第四季度至 2027 年），客户问的将不再是“能降多少能耗”，而是“能降多少碳、用电占比提到多少”。建议书里给出“绝对值 + 相对值 + 基期”三件套的数字，比给一个漂亮的综合节能率更能通过评审。

总结

国家级公共机构节能降碳方案定下的两个强度目标之间差着 3.5 个百分点，这是理解这批省级文件的起点：能耗强度降 5% 是给定值，碳排放强度降 8.5% 中超出能耗降幅的部分，必须靠能源结构与电力碳强度的变化来兜。江苏、山东把这一项自主加码到 9%，并各自配上了量化的抓手；湖北沿用国家值，同样把规模化托管与终端电气化写成了条款。三份文件在用电占比上给出 50%、65%、80% 三个档位，反映的是存量能源结构与改造起点的差异，而不是力度排名。

对照明行业而言，这批文件的落点很具体：照明是综合能源系统改造清单里可计量性最好的子系统，也是打包托管项目里最适合承担基线锚定的那一块；但在把用电占比纳入考核的地区，照明节电需要与电气化替代同包推进，才能避免指标内部相互抵消。建议业主单位在编制改造方案时，先核对本省方案的目标字段与自身 2025 年分项数据，再确定技术路径与项目边界。如需获取本文引用的四份文件在三个字段上的对照清单，以及照明改造项目的指标口径核对表，欢迎联系我们交流。