公共机构碳排放核算指南：照明改造的碳账怎么进表

2026 年 3 月 23 日，国家机关事务管理局发布公告，发布机关事务行业标准《公共机构碳排放核算指南》，编号 JS/T 303—2026，自 2026 年 4 月 1 日起实施。这份标准由国管局公共机构节能管理司与国家发展改革委资源节约和环境保护司共同提出，由国管局归口管理，中国质量认证中心有限公司、国家节能中心、电力规划设计总院、天津大学等单位参与起草。标准文本显示，其发布日期为 2026 年 2 月 27 日，分类 CCS A 20、ICS 03.080。

四个月后，7 月 29 日印发的《"十五五"公共机构节能降碳工作方案》（国管节能〔2026〕161 号）在"加强制度标准建设"一节写下了一句分量很重的话：贯彻执行《公共机构碳排放核算指南》，规范碳排放统计核算。一句话把一份行业标准从"可参考"推到了"要执行"的位置。对做公共机构节能改造的各方来说，这意味着一个此前相对模糊的问题开始有了统一答案改造省下来的电，究竟按什么口径折成碳、进不进得了表。本文依据标准原文，逐条拆解这套口径。

一、三原则：先解决"算谁的、算全了没有"

标准第 4 章给出三条核算原则，顺序不能颠倒。完整性原则要求核算覆盖本单位所发生的所有化石燃料燃烧产生的二氧化碳直接排放，以及消耗外购电力、热力蕴含的二氧化碳间接排放；一致性原则要求使用本文件规定的核算方法，保持各级各类公共机构在不同年度核算方法一致，具备可比性；准确性原则要求准确计量各类化石燃料及外购电力、热力消耗量，确保核算结果真实反映实际情况。

三条原则看起来是管理语言，落到项目上其实是三道前置条件。

二、边界：合署办公与对外出租部分怎么划

标准第 5 章规定，公共机构碳排放核算边界应覆盖其运行边界内固定设施和移动设施产生的碳排放；涉及家属区、周转住房、对外出租部分的，核算边界应与《公共机构能源资源消费统计调查制度》相关规定保持一致。这一条把"边界"这件事交回给了既有的统计制度，而不是让每个单位自行解释。

这条对照明改造的直接影响常被低估。公共机构的照明改造往往覆盖公共走廊、地下车库与室外区域，而这些区域在实际运行中常常存在多单位合署办公、部分面积对外出租、物业代管或转供等情形。如果改造范围与核算边界不一致，就会出现一种尴尬结果：节电量确实发生了，但因为该部分用电在核算边界之外，减排量无法归属到本单位账上。标准第 6.3.2 条也作出了对应安排公共机构向居民、商户等转供电所对应的碳排放不纳入核算范围。换句话说，边界一旦划错，改造做得再实，碳账上也体现不出来。相关边界划分与项目组织方式，可参照公共建筑节能改造一节的说明。

三、范围：照明用电属于哪一类排放

标准第 6 章把核算范围分为三类。第 6.1 条概述明确，公共机构碳排放核算范围主要包括化石燃料燃烧排放、消耗外购电力蕴含的排放和消耗外购热力蕴含的排放。第 6.2 条界定化石燃料燃烧排放，指煤炭、天然气、汽油、柴油和液化石油气等化石燃料在各类固定和移动燃烧设备中氧化燃烧所产生的碳排放。第 6.3 条界定消耗外购电力蕴含的排放，第 6.4 条界定消耗外购热力蕴含的排放。

第 6.3.1 条进一步细化：公共机构消耗外购电力蕴含的碳排放，应以实际购入并消耗的电量为依据，包括公共机构办公及运行过程中消耗的外购电力所对应的碳排放，以及新能源公务用车外购电力所对应的碳排放。照明用电正落在第一类里。这也意味着照明改造产生的减排量，在标准口径下不是另外算一套，而是同一张电力账上的数量变化。

四、公式与因子：同一度电，在不同省份折出的碳差近五倍

标准第 8 章给出核算方法。第 8.1 条规定排放总量等于核算边界内化石燃料燃烧产生的二氧化碳直接排放与消耗外购电力、外购热力蕴含的二氧化碳间接排放之和，即 E 总 = E 直接 + E 间接。第 8.3.1 条规定间接排放 E 间接 = E 电力 + E 热力。第 8.3.2 条给出电力排放的计算式：E 电力 = Σ(AD 外购电力 × EF 外购电力) − Σ(AD 转供电力 × EF 转供电力)。其中 AD 为活动数据，单位为兆瓦时（MWh）；EF 为排放因子，单位为吨二氧化碳每兆瓦时（tCO2/MWh）。

对照明改造来说，这个式子里唯一能主动改变的量是 AD 外购电力，排放因子 EF 由外部给定。标准第 8.3.2 条明确：外购常规市政电网电力和市场化交易购入使用的非化石能源电力排放因子按省级电网年平均供电排放因子计，见表 A.2；绿电直连电力排放因子按 0 计算。

附录 A 表 A.2 给出了省级电力平均二氧化碳排放因子，注 1 说明其来源于生态环境部与国家统计局联合印发的《关于发布 2023 年电力二氧化碳排放因子的公告》。几个代表性取值为：北京 0.5554、天津 0.6796、河北 0.6516、上海 0.5737、广东 0.4419、四川 0.1564、云南 0.1333、内蒙古 0.6479，单位均为 tCO2/MWh；新疆生产建设兵团取值同新疆。生态环境部在答记者问中披露，2023 年全国电力平均二氧化碳排放因子为 0.5306 kgCO2/kWh，较 2022 年下降 1.1%。

这里有一个容易被误用的推论需要澄清。从表 A.2 看，最高与最低取值之间的差距接近五倍，于是有人会得出"同样的节电量，在电网偏重的省份折出的减排量更多"的判断。这个判断在算术上成立，但不能反过来当成项目选择依据。原因是排放因子是外生变量且逐年更新生态环境部已明确将常态化开展电力二氧化碳排放因子更新和发布工作；同时，随着电网结构持续优化，高因子省份的取值本身处于下行通道，用当期因子折算的长期减排量会随时间缩水。对需要做跨区对标的单位，正确的做法是把因子年份与取值一并记录存档，而不是只记一个减排量数字。这也是标准第 9.4 条要求对参数选取过程进行留存的原因。

五、四条"进表/不进表"规则：最容易混的是绿电

标准第 6.3 条下的几条细则，构成了这张碳账的"准入规则"。它们方向各不相同，混淆会直接导致核算错误。

第三行与第四行的差别，是实务中最容易出错的地方。两者都是"清洁电力"，但标准给出的处理完全不同：绿电直连计入用电量、因子为零；市场化交易购入的非化石能源电力计入用电量、因子却按省级电网平均计，并不为零。第 9.5 条 c 项为此配套了举证要求公共机构消费的市场化交易购入使用的非化石能源电力和绿电直连电力，应提供能够证明消耗电量及对应关系的证明材料。没有证明材料，就只能按普通外购电力处理。

第二行对照明改造的影响更直接。屋顶分布式光伏自发自用电量不纳入碳排放核算范围，意味着这部分电量既不进分子也不进分母；如果照明改造与光伏建设同期推进，两条措施在碳账上的呈现方式完全不同照明节电体现为外购电力活动数据下降，光伏自发自用体现为不进表。项目方案若不加以区分，很容易把两者的减排贡献重复计算或双双漏计。

六、时间口径与数据质量：改造项目最容易失分的地方

标准第 7 章规定核算步骤：根据核算目的确定边界、识别排放源；收集活动水平数据并按标准选取排放因子；分别计算各类排放；汇总总量。第 7.3 条明确，公共机构碳排放核算原则上以自然年为统计周期；对于集中供热等按供热季统计的能源消费数据，应按照供热季对应的自然年度进行合理拆分或折算，确保与电力、燃料等其他能源消费数据在时间尺度上的一致性。

照明虽然没有供热季的跨年拆分问题，但时间口径的要求同样构成约束：改造若发生在年中，该自然年的用电曲线前后两段不属于同一运行状态，直接拿改造前全年与改造当年比对，得到的差值既包含改造效果也包含工期与季节因素。可操作的处理是保留改造前至少一个完整自然年的分项用电基线，并在改造后同样以完整自然年为单位比对。

第 9 章对数据质量管理给出了更细的要求。第 9.1 条规定碳排放由各级公共机构报送的消耗量，结合"全国公共机构节约能源资源综合信息平台"给定的相关碳排放因子计算得出；第 9.2 条要求国管局根据"国家温室气体排放因子数据库"等来源及时更新维护平台中的因子。第 9.5 条 c 项对外购电力的数据优先级给出了明确排序：宜优先采用公共机构电能计量装置（电表）记录的购电量或用电量数据；不具备条件时，可采用电网企业或售电主体出具的电费发票、电费结算单等结算凭证中的电量数据。

这条排序值得单独强调。它把电表数据放在结算凭证之前，实际上否决了"拿电费单做减法"的通行做法在照明这类分项上，没有分项计量就谈不上可核查的减排量。第 9.4 条还要求公共机构定期对能源资源计量器具、检测设备和监测仪表进行维护管理并记录存档，对数据来源、拆分核算、参数选取等过程进行留存。对改造项目而言，这意味着计量与数据接口应与灯具更换同步设计、同步实施，而不是改造完成后再回头补。照明分项的控制与数据采集方式，可参考智慧照明控制与策略配置；改造实施的全流程节点见照明节能改造实施流程。

七、与"十五五"口径的衔接：碳账为什么现在要算清

把 JS/T 303—2026 与 161 号文放在一起看，逻辑是连贯的。161 号文提出以 2025 年碳排放、能源资源消费为基数，到 2030 年统计范围内公共机构单位建筑面积碳排放下降 8.5%、单位建筑面积能耗下降 5%；同时在"完善节能降碳管理机制"一节要求科学测算确定各地区"十五五"期间公共机构碳排放强度和能耗强度下降目标，准确核算碳排放强度年度下降目标完成情况，并加强公共机构重点用能和碳排放单位管理，开展规模以上公共机构能效碳效分级。

"准确核算年度下降目标完成情况"这句话，是 JS/T 303—2026 被写进 161 号文的直接原因没有统一核算方法，年度完成情况就无法横向比较。161 号文在"优化能源消费结构"一节还提出全国公共机构用电占能源消费总量比例达到 65%，这意味着电力在公共机构碳账中的权重还会继续上升，照明作为电力消费中的稳定分项，其节电量的可核算性只会更重要。

再往上一层，2026 年 4 月 11 日印发的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》要求加强重点用能和碳排放单位管理，督促按规定实施能源审计，严格执行能源和碳排放计量器具配备、信息系统建设等制度；2024 年印发的《加快推动建筑领域节能降碳工作方案》（国办函〔2024〕20 号）则明确了空调、照明、电梯等重点用能设备这条主线。三份文件从计量、审计到核算，构成了一条完整的链条。

八、给公共机构与节能服务方的三点建议

基于上述口径，有三件事宜在 2026 年内完成。

第一，先划边界再定改造范围。核算边界涉及家属区、周转住房、对外出租与转供部分时，需与《公共机构能源资源消费统计调查制度》对齐；改造范围若超出核算边界，减排量无法归属。建议在方案阶段就出具边界清单与用电点位图，而不是等到核算时再解释。

第二，把分项计量与改造同步实施。标准已把电表数据置于结算凭证之前，照明分项若无可独立读取的计量点，改造效果在碳账上无法证明。这一项是后续所有核算工作的前置条件，也是 161 号文"实行电、水、气、热等精细化计量"的直接要求。采用合同能源管理模式推进时，计量方案还应与合同中的节能量核定条款一致，相关机制见合同能源管理（EMC）模式说明。

第三，把因子与参数留痕。排放因子逐年更新，热力因子在"国家温室气体排放因子数据库"未发布时取 0.11 tCO2/GJ，绿电与市场化交易非化石能源电力还需提供证明材料。建议在核算台账中同时记录因子名称、发布来源、年份与取值，保证不同年度数据可追溯、可复核。

总结：JS/T 303—2026 的价值不在于给出一个减排量换算表，而在于统一了边界、范围、公式与数据优先级这四件此前各行其是的事。对照明改造而言，节电量本身不改变核算方法，改变的是活动数据；而活动数据能不能被采信，取决于边界是否划对、计量是否分项、参数是否留痕。若您所在单位需要在这一口径下完成碳排放核算台账、分项计量方案或改造可行性论证，欢迎与我们联系，获取基于公开标准与统计口径的方法建议。