整县托管的三处硬约束：从一份框架协议看县域项目的真实门槛

县域层面的整县托管项目，这两年推进速度很快。据国家机关事务管理局公开信息，「十四五」至今全国公共机构能源费用托管项目数量已超过 1200 个，累计合同金额超过 560 亿元；而整合打包实施已从个别探索变成主要组织方式，江苏、江西、山东、湖北等地分别按区域、按行业、按系统探索了不同的打包口径。

把辖区里几十家甚至上百家公共机构的用能事项捆成一个项目对外招标，直觉上只是「把单个楼宇项目放大」。但凡接触过实际项目的人会发现，约束条件并不是被等比放大了，而是在三个位置发生了性质变化。本文要拆的是这三处位置，以及示范文本在条款上给它们划的边界。

先说清楚本文讨论的对象。2026 年 6 月 15 日，国家机关事务管理局办公室与国家市场监督管理总局办公厅联合印发通知（国管办发〔2026〕16 号），发布两份示范文本：《公共机构能源费用托管项目服务合同（示范文本）》（GF-2026-2621）与《整县（区）公共机构能源费用托管项目框架协议（示范文本）》（GF-2026-2622）。前者是单体项目的合同范本，后者专供整县托管这类打包项目使用，一般由当地机关事务管理部门或其他能源管理牵头单位作为甲方签署。本文以 GF-2026-2622 为主线，只在需要对照时引入前者。两份文本均可通过全国合同示范文本库免费查阅。

一、第一处约束：合同从一份变成两层

单体项目最省事的地方在于，用能方和服务方是同一个法律关系——一份合同、一个甲方、一笔结算。打包项目拆掉了这个前提：真正用能的机构有几十家，但组织政府采购的只有一家。

示范文本给出的解法是两层结构。第 2.2 条要求「乙方应当依据本框架协议，为用能单位提供能源费用托管服务，并与用能单位签订子合同」。也就是说，牵头单位签的是框架协议，具体到每个机构，还要再签一份子合同。使用说明同时留了一条简化路径：整县托管项目也可以统一订立合同、不就子项目单独签订合同，此时不使用本框架协议，而是参照单体项目的 GF-2026-2621 自行拟定。

这张表的实际用途，是判断自己面对的项目该按哪一层准备材料。作为服务方，投标时面对的是牵头单位的采购要求，进场施工时对接的是各用能单位的具体条件——两套材料、两套沟通节奏。作为用能单位，需要清楚本单位签的是子合同，而框架协议里已经定死的事项（如结算口径、资产归属规则）在子合同里通常只能重申或细化，不宜反向突破。

协议第 2.1 条把框架协议的组成部分排了个优先适用顺序，从协议本身及补充协议与变更协议、联合体内部责任义务合同、中标通知书、投标书及其附件、招标文件，一直到引用的国家和地方标准与技术文件、廉洁责任书。这个顺序在出现文件冲突时直接决定按哪一份执行，签约时值得逐项核对是否齐全。

二、第二处约束：结算范围跟着签约进度走

这是整县托管项目最容易被低估的一处。一个县域项目在招标公告里的规模，通常按辖区公共机构总数描述；但真正能产生收入的部分，取决于实际签下多少家子合同。

示范文本第 6.1.1 条把这件事写得很直白：「各子项目签订子合同后，纳入费用结算范围，未签订子合同的用能单位不纳入费用结算范围。」框架协议第 3.1 条约定的能源托管期是整个项目的期限，但它并不是对每家机构的承诺；第 3.2 条进一步限定，服务方与用能单位签订子合同约定的能源托管期，最长为框架协议约定的年限。

于是出现了两个可以分别计量的规模口径，而这两个口径未必同步。

三个口径里，前两个的差值往往在第一年最明显。第六节还规定，托管费用可以选择「各用能单位各自支付」「甲方统一支付各用能单位费用」或「甲方统一支付部分费用、各用能单位支付其余费用」——三种支付方式的现金流特征完全不同：统一支付降低了服务方的收款管理成本，但也把结算周期绑定在财政流程上；各自支付则把收款分散到多个主体的多个预算科目里。这是我们的判断，依据是该条把支付方式单列为一项需协商确定的内容，说明起草者认为它足以影响项目成败。

三、第三处约束：风险分配并没有被"打包"摊薄

打包常被理解为风险分散：机构越多，单点波动被平均掉。示范文本的条款设计恰恰相反——风险与服务方的绑定被写得更明确了。

第 2.4 条：项目预期总投资为依据投标书确定的预期性投资，实际投资规模上限由乙方自行控制，能源托管期内的经济效益风险由乙方自行承担。第 9.1 条对不可抗力的界定更值得注意：不可抗力「不包括一方资金短缺的事实，不包括项目所在地气温变化或能源结算价格调整的事实」。也就是说，融资没有到位、用能成本因价格波动上升，都不能作为免责事由。第 10.3 条则把未达核心履约目标的违约金写成了待填项，需与服务方投标时的承诺对齐。

用能方一侧也并非只享受聚合收益。第 7.1.3 条约定：服务方出现严重违约、破产、解散、被吊销营业执照等情形时，甲方有权书面通知后单方接管项目现场及设施，并要求其在约定期限内移交全部技术资料、钥匙、软件账号密码及运维手册。同条还规定服务方应确保新增设备不被抵押、扣押或查封，也不得对外转让或转移。这两条针对的是同一个风险场景：一个覆盖上百家机构的项目，一旦服务方出问题，用能方需要的是能立刻接得住——设备权属清晰、资料齐全、系统可独立运行。

把这个场景落到照明改造这类具体工程上，有三项交接内容建议在子合同阶段就理清：一是控制系统的账号权限归属，包括调光策略与分时分区方案存在哪个平台、由谁掌握管理权限；二是改造后线路与回路的分项对应关系，图纸与现场一致才能支撑后续运维和再改造；三是设备清单与质保期限的逐项对应。这三项都不抽象，但都是接管当天最容易被卡住的地方。这是我们的经验判断，落到合同里就体现为示范文本第 7.2.7 条要求服务方定期作出设备操作维护保养记录并保存约定年限、第 7.2.8 条要求接到故障通知后按约定期限响应——这些格子填得越具体，交接时的争议空间越小。

四、一个不常被追问的问题：框架协议解除后，子合同还算不算数

两层结构带来一个单体项目不会遇到的问题。框架协议如果中途解除，已经签下的那批子合同处于什么状态？是继续有效、部分有效，还是跟着一起解除？

示范文本第 8.8 条没有直接给答案，而是给了三个勾选项：「已签订的子合同依然有效」「已签订的子合同部分条款有效」「已签订的子合同一并解除」，每一种都要求写明具体约定；并且明确「上述约定亦应当在子合同中重申」。

最后这句话是这一节里分量最重的一句。它意味着两层合同里都要写同一件事，而且写的内容必须一致——框架协议里定了「继续有效」，子合同里就不能出现相反的表述，否则同一次解除会在两个合同层级上产生两种解释。第 8.9 条继续要求约定：提前解除时，如服务方已完成或部分完成节能改造并通过验收，其新增设备的处理方式和补偿办法，且要以确保托管的能源资源系统正常运行、不影响用能单位日常运行秩序为前提。这个思路与单体项目范本一致——都是在提前解除这一档上，把设备和过渡保障两件事同时钉住。

对已签项目的双方来说，这一节值得做一次对照检查：框架协议里的勾选结果，是否已经同步写进各份子合同。

五、签之前可以先核的五个格子

综合上面几处，整县托管项目的签约前核对可以收窄到五处。

还有一处程序性的提醒。江苏省机关事务管理局在 2026 年 7 月 28 日的推广应用通知里写明两点：原则上参照两个示范文本执行、可结合实际作合理调整；同时明确「使用示范文本不免除政府采购等法定程序」。通知还要求，已开展项目试点的地区要对照示范文本完善现有合同及工作机制，计划实施的地区要参照示范文本规范设计项目方案和合同架构。这条提示对服务方同样适用——范本提供的是结构，不替代采购程序本身。

总结与建议

总结一下。整县托管不是单楼宇项目的等比例放大，约束条件在三处发生了变化：合同结构从一份变成两层，权责分属牵头单位与各用能单位；结算范围跟随子合同的签署进度，招标规模不等于可结算规模；风险分配没有因为打包而被摊薄，服务方承担投资超支与效益波动，用能方则依赖接管条款与资产条款兜住服务中断风险。这三处都不是措辞差别，而是会直接改变测算结果与准备工作的性质。

我们的建议是三步。第一步，把框架协议的标的数量、子合同签约计划、可结算规模三个口径分别列出来做测算，不要用其中一个替代另外两个；第二步，在筹备期这个格子里填一个带有里程碑的推进表，把签约当作一项有截止线的工作来管理；第三步，提前解除与移交相关的条款按第 8.8 条、第 8.9 条、第 5.4.1 条逐项填实，并在子合同中重申，避免两层合同给出两种解释。

若您正在参与县域打包托管项目的方案设计或合同评审，欢迎与我们联系咨询，我们可以提供一份针对框架协议与子合同衔接的对照检查表作为起点。智觉以方案集成、技术支持与获客拓展为主，照明产品与规模化供应由三雄极光承担；关于托管模式的整体框架、公共机构一侧的适用边界，可进一步参阅合同能源管理（EMC）与公共建筑节能改造，改造工程的实施顺序与验收要点可参阅照明节能改造。