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城市更新“十五五”规划：既有建筑照明改造的四个立项入口
智觉数科 · 智觉科技照明节能知识库：基于 50+ 落地项目的实测数据与工程经验，讲清城市更新的原理、做法与常见误区。
2026 年 5 月 22 日，国务院印发《城市更新“十五五”规划》（国发〔2026〕12 号），5 月 28 日公开发布。这是城市更新领域第一部国家级专项规划。住房城乡建设部在 6 月 8 日的国务院政策例行吹风会上把它概括为 10 项主要指标、23 项重点任务、7 个方面政策举措、14 项重大工程和行动。
对做既有建筑照明改造的业主、物业和工程服务方来说，这份文件里有一个值得留意的细节：规划全文没有出现“照明”二字。这不是遗漏，而是这类规划的写法——它写的是任务和资金，不写具体设备。一个项目能不能立进去、能不能对得上资金，取决于能不能把自己的改造需求翻译成规划里的任务语言。
本文只做一件事：把规划原文、财政部办公厅与住房城乡建设部办公厅《关于开展 2026 年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》（财办建〔2026〕14 号）以及 6 月 8 日吹风会披露的资金安排摊在一起，说明既有建筑照明改造在这套体系里的四个立项入口、六个资金渠道，以及三类不该硬套这条通道的情形。
一、入口一：高耗能公共建筑改造升级
规划第四部分“推动城市发展绿色低碳转型”第二节“加快城市建设绿色转型”中，有一段与既有建筑照明改造关系最直接的表述，原文是：
“推动高耗能公共建筑改造升级，鼓励采用合同能源管理等市场化节约能源服务。大力发展绿色建筑，推动超低能耗建筑、低碳建筑规模化发展。建立建筑能效等级制度，优化建筑用能结构。”
这是整份规划中唯一一次出现“合同能源管理”。这句话包含三个可操作动作，也可以直接拆成立项时要回答的三个问题：
| 句子中的表述 | 对既有建筑改造的直接含义 | 实施方案里要对应写清的内容 |
|---|---|---|
| 高耗能公共建筑改造升级 | 入口有筛选条件——先要落在“高耗能”这个判定里 | 改造前的单位面积能耗数据、与同类建筑的对标结果、超约束值的判定结论 |
| 鼓励采用合同能源管理等市场化节约能源服务 | 能耗托管与效益分享模式被写进国家级规划，从“可选做法”变成“被鼓励的做法” | 合作模式在实施方案阶段就写成明确的一种，不留到招标时再定 |
| 建立建筑能效等级制度 | 改造后的能效结果要能在制度的尺子上定位，照明是其中一项可计量输入 | 照明功率密度目标值、分项计量点位、改造前后计量口径的一致性 |
这张表里最容易被忽略的是第三行。如果改造前没有按分项口径把照明用电单独计出来，改造后即使能效等级提升了，也很难说清提升里有多少来自照明。公共建筑照明改造的现场经验反复指向同一件事：计量口径要在改造前定下来，事后是补不回来的。
二、入口二：老旧街区厂区改造提升——资金文件点名了“既有公共建筑”
规划第三部分第四节“推进老旧街区厂区改造提升”提出：改造提升老旧商业街区、生活街区，完善功能布局，补齐基础设施和公共服务短板，优化交通组织，提升公共空间品质，丰富文商旅体展等融合业态；推动老旧厂区功能转换，盘活利用闲置低效厂区、厂房和设施，植入新业态新功能；鼓励以市场化方式推动老旧厂区改造提升。
这段话本身没有提照明，但配套的资金文件把它落到了具体范围。2026 年 4 月 16 日发布的财办建〔2026〕14 号明确了中央财政资金的四个支持方向：
| 支持方向 | 公开表述要点 | 与照明改造的关系 |
|---|---|---|
| 一、城市基础设施品质提升 | 城市供水、供热、污水垃圾收集处理、综合杆箱、停车设施等改造建设 | 综合杆箱与停车设施通常包含照明及附属用电设施 |
| 二、完整社区建设与小区配套设施改造 | 社区公共服务设施与便民商业服务设施建设改造、公共活动场地提升、居住区配套市政设施优化改造 | 社区公共区域照明属于“居住区配套市政设施”范畴 |
| 三、老旧片区（街区）更新改造及活化利用 | 历史文化街区、既有公共建筑、公共空间等 | “既有公共建筑”在资金文件层面的直接落点 |
| 四、存量土地与闲置房屋市政设施利用 | 补齐民生领域公共服务设施短板，建设消费型基础设施 | 存量项目的装修与机电设备往往一并更新 |
四个方向里，第三项的用词最值得注意：既有公共建筑被单独列举出来。这意味着老旧片区里的公共建筑改造，在申报时有一个明确的归类位置。既有建筑照明改造如果要走这条通道，方案需要把项目挂进上述某一方向，而不是只写一行“更换灯具”。
三、入口三：完整社区与城镇老旧小区改造
规划第三部分第二节提出：重点对建成 20 年及以上的城镇住宅小区开展专项体检，聚焦补齐基础设施短板、提升服务功能和环境品质实施针对性改造，支持具备条件的楼栋加装电梯。第三节“加快建设完整社区”进一步提出加强社区配套基础设施建设改造，优化提升公共活动场地、公共绿地和慢行系统，推进社区服务智能化。
把这两节合起来读，可以看到三类照明需求，而且它们分属不同的科目：
| 场景 | 规划里的归类 | 照明与控制的落点 | 业主该先问清的一句 |
|---|---|---|---|
| 楼栋公共部位 | 老旧小区改造，兼顾适老化改造 | 楼道与疏散通道照明、应急照明 | 消防验收口径由谁出，改造后是否需要重新报验 |
| 小区道路与活动场地 | 居住区配套市政设施优化改造 | 园区道路照明、活动场地照明 | 照度标准按哪一本执行，验收时的测点怎么布 |
| 社区服务智能化 | 完整社区建设，衔接城市治理智慧化 | 照明控制与感应设备并入社区侧平台 | 平台数据归属与后续运维责任由谁承担 |
这是我们的判断：社区类照明改造最容易出问题的地方不是灯具，而是控制层并入谁的平台。一旦控制层被写进社区服务平台，后续的运维责任、数据导出权限、二次开发接口就都跟着平台走了。规划在同一处要推进社区服务智能化，又在第七部分要推动城市运行“一网统管”，两层平台的边界需要在立项阶段就写清楚，而不是等到验收时再协商。
四、入口四：城市运行侧，感知与平台接口的制度位置
规划第五部分第三节提出加快城市基础设施生命线安全工程建设，强化对城市燃气、供水、排水、桥梁、隧道、热力、管廊等设施运行风险的实时监测、动态预警。第七部分第三节提出推进城市全域数字化转型，建设城市信息模型（CIM）基础平台，推进房屋建筑和市政设施赋码，建设国家房屋建筑和市政设施基础信息库，健全国家、省、城市三级城市运行管理服务平台体系，推动城市运行“一网统管”。
这一条对照明改造的意义是间接但确定的：如果一栋楼的照明与控制系统要在下一轮改造中接入上级平台，那么本次选型阶段的控制协议与数据接口就必须预留位置。智慧照明系统的全周期成本里，真正影响十年后的是协议开放程度和接口一致性，而不是当下的灯具单价。规划把“三级平台体系”与“设施赋码”写成任务，等于为接口一致性提供了制度依据——这也意味着控制层的选型不再是纯技术问题。
五、钱从哪出：六个渠道与各自的门槛
资金是城市更新最受关注的部分。把 2026 年 6 月 8 日吹风会披露的数字与规划第八部分的投融资条款合并，可以得到下面这张表：
| 渠道 | 2026 年规模与口径 | 重点支持方向 | 对照明改造的可及性 |
|---|---|---|---|
| 中央预算内投资城市更新专项 | 970 亿元，重点支持城镇老旧小区改造、城市危旧房改造，惠及居民约 800 万户 | 老旧小区、危旧房 | 间接——随小区整体改造一并进入 |
| 超长期特别国债（“两重”建设） | 1600 亿元，比上年增加 250 亿元 | 城市燃气、排水、供水、供热等地下管网 | 低——照明不在此列 |
| 中央财政支持实施城市更新行动定额补助 | 东部每城不超过 8 亿元、中部不超过 10 亿元、西部不超过 12 亿元；2026 年度不超过 15 个城市，资金按工作推进情况分年拨付 | 重点样板片区建设与机制建设 | 中——须落在样板片区范围内 |
| 地方政府专项债券 | 允许支持符合条件的项目，并可用作项目资本金 | 符合条件的老旧片区改造项目 | 中——需要项目具备收益平衡条件 |
| 社会资本与金融工具 | 鼓励 REITs、资产证券化、公司债券、中期票据；按谁受益、谁出资原则构建多方资金合理共担机制 | 有稳定现金流的更新项目 | 较高——能耗托管模式与此契合 |
| 税费减免 | 落实城市更新相关税费减免政策 | 参与改造的实施主体 | 需按具体项目核算 |
这张表最应该被记住的是第二行与第三行：1600 亿元超长期特别国债指定用于地下管网，照明不在其中；定额补助的门槛是“入围城市 + 重点样板片区”。换句话说，照明改造基本不会成为任何一笔专项资金的独立申报对象，它只能作为更大改造包里的一个子项进入。合同能源管理在这个语境里被反复提及，正是因为它是唯一不依赖财政专项的资金路径。
另外两个数字值得放在一起看：2024 年起中央财政已连续三年累计支持 50 个重点城市先行先试；2026 年度拟支持的 15 个城市在 5 月 22 日至 5 月 28 日完成公示，名单覆盖东中西部与工业老城、滨海都市等不同类型。先行经验会在“十五五”期间扩散，非入围城市并非没有通道，只是缺少样板片区这类集中资金入口。
六、业主本周可以做的四件事
- 确认项目在不在库里。规划第八部分第一节要求“建立城市更新项目库，推动项目常态化储备和动态调整”，并要求全面开展城市体检、建立“专项规划—片区策划—项目实施方案”的实施体系。项目库里没有，后面所有资金通道都无从谈起。
- 把照明从附属工程里摘出来单列子项。规划写的是任务语言。申报时如果只写“机电改造”，照明往往被并进土建包，改造前后的计量口径也随之丢失。单列子项，是为了让节能量可核、可验。
- 在实施方案里把合作模式写定。规划已明确“鼓励采用合同能源管理等市场化节约能源服务”，把模式在实施方案阶段写清楚，比留到招标再定更能锁定边界与期限。
- 对齐城市体检的能源数据接口。体检与项目储备是一体化推进的。改造前的能耗账单与设备台账如果能按体检要求的口径整理好，后续申报的材料准备成本会明显下降。
七、边界：三类情形不要硬套这条通道
规划给的是通道，不是适配所有项目的万能钥匙。以下三类情形，这是我们的推演，走这条通道的性价比不高，应优先考虑其他路径：
- 单一楼宇，且未触发热工性能或安全判定。入口一以“高耗能”为前提，老旧小区改造以“建成 20 年及以上”的专项体检为起点。不满足前提的建筑，硬套这条通道只会拉长周期。
- 照明占比很低的整体机电改造。当照明投资在项目里占比不高，把它拆出来单独申报的行政成本会超过收益，并入整体改造一次做完更经济。
- 产权分散、无法形成统一实施主体的楼宇。规划在多处强调建立实施机制与多主体协同，实施主体的确定是前置条件。产权分散时应先解决主体问题，再谈资金通道。
八、总结与建议
这份规划的价值不在于它写了照明，而在于它把既有建筑改造的组织方式、资金来源和实施机制同时铺开，并首次在国家级规划中把合同能源管理写进公共建筑改造的语境。对照明改造的业主与从业方，我们的建议是三点：第一，把技术方案翻译成规划的任务语言，不停留在灯具参数层面；第二，把计量口径与合作模式前移到立项阶段，这两项在后期无法补救；第三，不把这条通道当作唯一选择，合同能源管理与设备更新等路径在同一时期同样有效，应按项目条件分别核算。
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