公共机构合同能源管理办法落地：广东1号文立下的四条规矩

2026 年 6 月 1 日，广东省能源局、广东省财政厅、广东省住房和城乡建设厅、广东省机关事务管理局四部门联合印发《广东省公共机构合同能源管理办法（试行）》（粤能规〔2026〕1 号），自 2026 年 7 月 1 日起施行，试行期三年。这份文件刊登在《广东省人民政府公报》2026 年第 13 期。

它的重要性不在"又出了一份文件"，而在于它回答了过去三年多里公共机构合同能源管理推进过程中反复卡住的四个问题：这笔钱从哪个科目出、合同能签几年、什么样的单位必须做、节能量怎么算。这四个问题在国家层面此前的表述是原则性的，地方办法第一次把它们写成了可执行的条款。本文只做政策条文解读与趋势判断，不点名任何具体项目，也不推算市场规模，所有引用均来自发布机关的公开原文。

一、先看背景：三年半，从"鼓励"到"立规矩"

要理解广东这份办法的分量，需要把它放回时间轴上。

2022 年 9 月，国管局、国家发展改革委、财政部联合印发《关于鼓励和支持公共机构采用能源费用托管服务的意见》，这是公共机构领域引入市场化节能机制的起点文件。据《人民日报》报道，国家机关事务管理局在 2026 年全国节能宣传周公共机构节能降碳专题宣传活动上公布：该意见印发以来，全国公共机构累计实施能源费用托管项目超过 1200 个，合同金额超过 550 亿元；2026 年上半年新增项目 120 余个，新增合同金额近 100 亿元。

2026 年 6 月，国管局与市场监管总局联合发布《公共机构能源费用托管项目服务合同（示范文本）》（GF-2026-2621）和《整县（区）公共机构能源费用托管项目框架协议（示范文本）》（GF-2026-2622），并纳入全国合同示范文本库。据北京市机关事务管理局的介绍，两个示范文本起草过程中多轮征求地方机关事务管理部门、节能服务公司代表及行业专家意见，并与《合同能源管理技术通则》《公共机构能源费用托管实施规程》《公共机构碳排放核算指南》等国家和行业标准相衔接。

2026 年 7 月 29 日，国管局、国家发展改革委印发《"十五五"公共机构节能降碳工作方案》（国管节能〔2026〕161 号）。方案以 2025 年碳排放、能源资源消费为基数，提出到 2030 年统计范围内公共机构单位建筑面积碳排放下降 8.5%、单位建筑面积能耗下降 5%、人均用水量下降 3%，并把"积极稳妥推广能源费用托管等合同能源管理模式"写入支撑保障措施。

这条时间线的走向很清楚：国家层面负责定方向与定指标，地方层面负责把方向翻译成可操作的流程。粤能规〔2026〕1 号是目前省级层面走得比较靠前的一份。

二、第一条突破：预算科目被写死

公共机构推行合同能源管理最现实的障碍，不是技术，是"这笔钱从哪个科目出"。节能改造投入在传统观念里属于建设性支出，需要走基建审批、需要专项预算；而 能源费用托管 的付费逻辑是按月或按季支付一笔服务费，性质上更接近运行维护费用。两者在预算管理里归属不同科目，这个归属不明确，项目就推不动。

广东的办法第十九条直接给出了答案：公共机构合同能源管理项目费用列入单位预算，从本单位能源资源及运维费用科目中统筹列支，按照原则上不高于项目实施前的实际能源资源及运维费用核定能源资源及运维费用预算；项目合同期内，按照合同所需金额据实核定年度能源资源及运维费用；合同期满后，能源资源及运维费用预算根据实际情况重新核定。第二十一条进一步明确：公共机构按照合同约定支付给节能服务公司的费用，视同能源资源及运维费用。

"视同"两个字是关键。它意味着这笔支出不需要新设科目、不需要新增财政拨款，只要在原有能源费用预算额度内统筹即可，且核定的上限是"不高于项目实施前的实际费用"。这在制度上消解了"做了节能反而要新增预算"的悖论。

同样的逻辑在地方层面已有呼应。安徽省怀宁县 2026 年 7 月印发的《怀宁县公共机构合同能源管理实施方案》（政办秘〔2026〕15 号）把"优化建筑用能系统"列为实施内容第一项，涵盖照明、电梯、数据中心机房、配电等重点用能设施设备节能改造；芜湖市在答复政协提案时则明确，联合财政部门对标学习外地经验、对接省财政厅明确政策口径，能源托管费用视同水电费、其他商品服务费用科目列支，自正式托管期开始作为运行维护费用项目支出，解决"无处出钱"问题。

顺带一提，怀宁方案与芜湖答复都提到一个共同背景：安徽省自 2025 年起以县域为载体一体推进公共机构合同能源管理试点建设，怀宁是全省首批 5 个试点县之一。这说明"整县打包"正在从个别探索变成省级组织方式，也与国家层面推出整县（区）框架协议示范文本形成呼应。

三、第二条突破：合同期限 5 至 10 年被正式确认

第二个长期卡点是合同期限。政府采购通用服务类项目通常受最长 3 年期限约束，而节能改造的投资回收周期往往超出这个年限。服务商若无法在合同期内收回投资，就只能靠缩短工期、压缩成本来凑，最终损害的是节能效果。

广东办法第十二条规定：合同履行期限可结合设施设备使用寿命、项目投资金额、投资回报期限等因素合理确定；采用能源费用托管型合同能源管理项目的合同履行期限一般不低于 5 年，不超过 10 年。第十条同时解决了采购金额怎么算的问题——适宜按照服务类型进行采购，以合同期内预计支付给节能服务公司的总费用作为采购金额，其中能源费用托管型以合同期内各项能源资源及相关运维服务预估产生的托管服务费作为采购金额。

这一条与前一条组合起来，才构成完整的商业闭环：预算科目解决了"付得出"，合同期限解决了"收得回"。芜湖市的答复也印证了这一点：明确能源费用托管不受通用服务类采购最长 3 年期限限制，允许结合项目实际签订 5 至 10 年中长期托管合同。

四、第三条突破：准入情形被量化成硬指标

第三类突破是把"什么样的单位应该优先做"从定性描述变成了可自查的量化清单。广东办法第五条列出七类情形，其中前三类带有明确数值门槛：

这四类门槛中，与照明改造直接相关的是第三类：照明被明确列入建筑用能设施设备系统清单，其能效水平是否达到强制性国家标准二级以上，成为判断是否需要优先改造的依据之一。这意味着照明不再是"捎带手"的项目，而是有明确判定标准的改造项。

还需要留意办法第二十二条：公共机构在实施合同能源管理项目过程中，对纳入国家淘汰目录、不满足现行能效标准或存在安全隐患的资产，因技术原因确需淘汰或者无法维修、无维修价值的资产，已超过使用年限且无法满足现有工作需要的资产，应加快处置。这为存量低效照明设施的替换提供了资产处置层面的依据。

五、第四条突破：节能量核定绑定国家标准

第四个问题是行业里最容易起争议的部分——节能量到底怎么算。广东办法第十四条规定，节能量和节能效益由合同双方结合实际检测数据计算确定，或由共同聘请的第三方机构进行审核并出具报告；节能量测量和验证应符合《节能量测量和验证技术通则》（GB/T 28750）、《节能量测量和验证实施指南》（GB/T 32045）等相关标准规定。第十一条则要求合同参考《合同能源管理技术通则》（GB/T 24915）、《公共机构能源费用托管实施规程》（JST 301-2024）等标准，明确节能量核定方式等专项条款。

更有价值的是第十五条设置的调整机制：在项目建设完工运行满一年后，公共机构和节能服务公司可共同开展项目节能效益评估及相应调整；合同期内因机构改革、建筑运行工况、项目边界、气候条件、用能设施设备、用能面积、用能人数、能源资源费用价格、运维管理等因素发生较大变化，以及大型设施设备正常老化衰减，可对能源基准进行调整核定；实际节能量与预期节能量存在较大差距的，可对节能量进行调整核定。

这条规则的意义在于，它承认了建筑运行的不确定性，并预设了纠偏通道，而不是把全部风险压给其中一方。对 合同能源管理 而言，基准与节能量的可调整性，是长期合同能否持续履行的制度基础。

六、三点判断与建议

基于上述条文，我们的判断与建议如下。

一、能力重心从"施工交付"转向"长期运营"。当合同期限被确认为 5 至 10 年、节能量核定绑定国家标准、且设置了一年后的评估调整机制，服务商的收入实现就从"验收那一刻"拉长到整个运营期。这要求参与者具备持续的数据采集、设备维护与策略优化能力，而不是一次性安装能力。智慧照明 与控制系统的价值，正在于让节能量在整个运营期内可被连续观测与证明。

二、能源审计与基准核定要前置。广东办法第七条要求公共机构自行或委托第三方机构开展能源审计或节能诊断等前期评估，基准核定可参考能源审计报告、节能诊断报告或《公共机构能源费用托管实施规程》（JST 301-2024），并允许结合建筑扩改建、功能调整、运营时间调整、用能人数变化、系统效率自然衰减、气候异常等因素修正。基准一旦定错，后面十年都会偏离。建议在项目启动前完成照明等分项回路的计量布点，为基准核定提供分项数据支撑。

三、照明适合作为托管项目的首个验证场景。在 照明节能改造 中，回路边界清晰、节能量易于分项剥离、施工对建筑正常使用影响小，是验证"基准核定—改造实施—第三方核定—基准调整"完整链路成本最低的场景。先跑通闭环，再向 公共建筑节能 中难度更大的分项推广，是更稳妥的顺序。

总结与建议

粤能规〔2026〕1 号不是孤例。把它与国管节能〔2026〕161 号的 8.5%、5%、3% 三项指标，与 GF-2026-2621 合同示范文本，与安徽的县域打包试点放在一起看，可以看出一条清晰的脉络：公共机构节能降碳正在从"倡导与考核"阶段，进入"流程与规则"阶段。国家负责给目标，地方负责给路径，标准负责给口径。

对建筑业主与运营管理方，建议按三步推进：先对照本地办法的准入清单做一次自查，确认本单位是否属于优先实施范围；在预算编制阶段就明确能源托管费用的科目归属与核算方式，避免事后调整；在合同谈判阶段重点锁定基准核定方法、节能量测量标准、一年后评估调整机制与合同期满资产移交安排，而不是只比较灯具型号与报价。

如果你的机构正在评估节能改造路径，或想了解照明分项计量如何与基准核定、节能量第三方核验相衔接，欢迎与我们联系，我们可以就具体的计量布点与合同结构提供说明。