项目碳排放评价并入节能审查：改造项目多出的三道关口

2025年9月1日，《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》（国家发展和改革委员会令2025年第31号，以下简称31号令）正式施行，原《固定资产投资项目节能审查办法》（2023年第2号令）同时废止。这次修订最核心的变动不在审查流程，而在文件名称里多出的那五个字——碳排放评价。在此之前，节能审查只回答"这个项目用多少能、能效高不高"；在此之后，同一份审查意见还要回答"这个项目排多少碳、会不会拖累所在地区的碳达峰形势"。

对公共建筑节能改造而言，这项变化的实际分量容易被低估。改造项目通常体量不大、不新增产能、很多时候还以合同能源管理方式由服务方投入，习惯上被认为"不涉及新上项目那套准入手续"。但31号令第二条把适用范围明确写成"包括新建、改建、扩建和技术改造等项目"，技术改造被点了名。这条规定落地一年多来，各地配套文件陆续出台，执行刻度正在变细。本文按三道关口拆解：门槛怎么算、报告要写什么、审查在看什么，并说明改造项目为此要准备的两套数据。

一、制度换了坐标：从"用多少能"到"排多少碳"

31号令第一条把立法目的写得很直白：为建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制。这不是技术性措辞调整。能耗双控管的是能源消费量和强度，碳排放双控管的是碳排放总量和强度，两者的核算对象不同——前者看输入端，后者看排放端。同一个项目，用电结构一变，两个口径的读数就可能背离。

顶层设计在同步收紧。《美丽中国建设"十五五"规划》由国务院印发，其第十五节在提升应对气候变化基础能力部分提出，要完善重点行业领域碳排放核算机制、健全企业碳排放核算方法，并明确"构建项目碳排放和碳减排核算体系"。《国家应对气候变化"十五五"规划》由生态环境部、外交部、国家发展改革委等部门联合印发，提出到2030年单位国内生产总值二氧化碳排放较2025年降低17%，全国碳排放权交易市场覆盖行业单位产品二氧化碳排放比2025年下降3%左右。

把这两份规划与31号令放在一起看，项目碳排放评价的位置就清楚了：它不是某个部门单独加的一道手续，而是国家要建立的"组织—项目—产品"三级碳数据链条里的中间环节。企业级核算已经在做，产品级碳足迹规则标准正在铺开（照明产品已于2025年12月进入国家标准序列），项目级这一层此前长期空缺，31号令补的就是这个位置。

二、第一道关口：门槛到底按什么算

判断一个项目要不要报节能审查，第一件事是确定年综合能源消费量怎么取值。31号令第八条给出的规则有两层。

第一层是取值口径：建设地点、主要生产工艺和设备未改变的改建和技术改造项目，按照建成投产后年综合能源消费增量计算；其他项目按照建成投产后年综合能源消费量计算。条文还特别注明，电力折算系数按当量值。这一层对改造项目是决定性的——同样是更换用能设备，走增量口径还是总量口径，结论可能完全不同。

第二层是阈值分档。年综合能源消费量10000吨标准煤及以上（或年煤炭消费量10000吨及以上）的项目，除应由国家发展改革委审查的，节能审查由省级节能审查机关负责；年综合能源消费量不满1000吨标准煤且年煤炭消费量不满1000吨的，以及涉及国家秘密的、属于用能工艺简单且节能潜力小的行业目录内的项目，可不单独编制节能报告，节能审查机关不再单独进行节能审查、不再出具节能审查意见。此外，第九条建立了权限动态调整机制，对重点领域年综合能源消费量50万吨标准煤及以上（或年煤炭消费量50万吨及以上）的项目，由国家发展改革委实施节能审查，且折算时能耗量取高值。

需要提醒的是，"不再单独进行节能审查"这句话有后半段：相关项目应按照相关节能标准、规范建设。免审不等于免标准。这意味着即便落在免审区间，改造方案仍要对标现行强制性能耗限额与能效标准，照明侧对应的就是照明功率密度限值与光源能效等级要求。办理手续的环节可以简化，技术指标的对标责任没有豁免。

基期数据怎么取，国家层面条文没有展开，地方实施办法补上了这一环。以六安市发改委印发的六发改环资〔2026〕10号为例，其规定改建和技术改造项目计算年综合能源消费、煤炭消费增量时，改造前的年综合能源消费与煤炭消费量以五年规划期基期年企业在统计联网直报平台上报的数据为准；对部分生产工艺、用能设备等进行改造的，由企业根据基期年实际情况确定并对数据真实性负责；基期年项目尚未投入生产的，以改造前一年统计数据为准。这条规定的实际含义是：增量不是估算出来的，要有可追溯的统计出处，且责任在建设单位。

三、第二道关口：节能报告里多出一节碳账

一旦项目被判定需要报审，接下来就是编制节能报告。31号令第十二条列出了报告应包含的七项内容，其中三项与改造项目关系最直接。

第（五）项就是这次修订新增的碳账专章。它的写法值得注意：要求的是总量与强度两组数，且明确要"全面比较"。也就是说，只报一个碳排放总量数字是不够的，还要给出单位产品或单位增加值的排放强度，并说明这个强度在行业标准中处于什么位置。对于本身不生产实物产品的建筑运营类项目，强度指标的分母如何选取，实践中需要与地方节能审查机关提前沟通确认。

第十二条末尾还有一句硬话：建设单位不得以拆分或合并项目等不正当手段逃避节能审查。这一条对分批实施的改造项目尤其重要。把一个整体改造拆成若干小项目分别报备，如果各子项目的能耗量级恰好都落在门槛以下，容易被认定为规避行为。六安市的实施办法对应规定，分期建设、投入生产使用的项目应分期进行验收。

能源计量器具被写进第（三）项，是改造方容易忽略的一处衔接。报告阶段要求说明计量器具配置，验收阶段还要核查落实情况，这与国家层面的用能单位计量器具配备管理要求是同一条链。改造方案若只换灯具不配计量，到验收环节会缺一块证据。

四、第三道关口：审查要点里的四个"是否"

报告交上去之后，审查机关看什么？31号令第十六条列出五个方面的审查内容，其中第（五）项专门针对应当开展碳排放评价的项目，写了四个"是否"。

谁要做碳排放评价，第十条划了范围：国家发展改革委负责实施节能审查的项目，应同步开展碳排放评价；地方节能审查机关应结合本地实际，对碳排放量较大且可能对本地区碳达峰形势、碳排放强度降低目标完成等产生不利影响的项目同步开展碳排放评价。同一条还规定，对节能降碳指标严重滞后的省级地区，国家发展改革委可视情暂停受理其节能审查和碳排放评价申请。这等于把项目层面的准入与地区层面的指标完成情况挂了钩。

第十一条提供了另一条通道。地方可在各类开发区、新区和其他有条件的区域实施区域节能审查，明确区域节能降碳目标、措施、能效和碳排放准入、化石能源消费控制等要求；已实施区域节能审查范围内的项目，除应由国家发展改革委和省级节能审查机关审查的，节能审查实行告知承诺制。对园区类项目而言，这既是简化也是约束——承诺制的对价是区域内的碳排放准入已经先行设定，改造方案要对齐的是园区给定的准入值，而不是项目自己算出来的数。

五、地方刻度：三份文件给出的执行细节

国家层面定框架，执行刻度在地方。2026年以来的三份文件可以作为观察样本。

六安市办法里有一处联动设计值得单独指出：其要求完善项目审批和节能审查协调联动机制，住房城乡建设部门在办理施工许可证及电力部门办理供电手续时，对未按规定开展节能审查的项目进行把关。这意味着节能审查的校验点不止一个，施工许可与供电手续是两道实际闸门。海口市的通知则把执行态度写得很明确，要求各区、各园区、各行业主管部门立即开展项目摸排，对"未批先建""未验先投"行为实行零容忍。

甘肃省的验收办法补的是末端环节。国家31号令要求强化节能审查验收管理，甘肃这份文件把验收内容具体化为生产工艺、用能设备、节能降碳技术采用情况、能源计量器具以及审查意见落实情况，并规定第三方机构不得向建设单位收取任何费用、应遵循利益回避原则。验收不再是走过场，而是对照节能报告逐项核查。该办法自2026年9月1日起试行，试行期2年。

六、口径提醒：节能量与碳减排量不是同一个数

这是改造方最容易出错的地方，也是本文想强调的核心判断。

节能审查要的是项目建成后的总量与强度：碳排放总量是多少，单位产品或单位增加值的碳排放是多少，与标准比处于什么水平。合同能源管理项目结算要的是改造前后的差值：基期能耗减去报告期能耗，差值乘以能源价格形成节能收益。前者是状态量，后者是变化量；前者的边界是项目整体，后者的边界是被改造的系统范围；前者的比较对象是行业标准，后者的比较对象是基线。两套数的基线、边界、比较对象全都不一样。

换算环节还有一处岔口。31号令第八条明确电力折算系数按当量值，这是审查口径；而组织层面的碳核算通常按电网排放因子计算电力间接排放。同一段用电量，在两个口径下会得出不同的标准煤数与不同的二氧化碳数。如果直接把EMC结算用的节电量乘一个系数去填节能报告的碳排放栏，数字既对不上审查要求，也可能与后续的碳核算数据冲突。

正确的做法是从一开始就把两套数分开做：一套服务照明节能改造的节能量核定，遵循节能量测量与验证的国家标准链；一套服务项目碳排放评价，按审查要求的总量加强度结构填报。两者可以共用同一套计量数据，但不能共用同一份计算书。

七、四条可执行动作

基于以上拆解，改造项目在启动阶段可以先做四件事。

第一，先定口径再算量。与属地节能审查机关确认项目属于"建设地点、主要生产工艺和设备未改变的改建和技术改造"还是应按总量口径申报，并锁定基期数据的统计出处。这一步决定后续所有数字的方向。

第二，免审不免标。即便落在1000吨标准煤以下的免审区间，仍须按相关节能标准、规范建设。照明侧的照明功率密度限值、光源与灯具能效等级、智慧照明控制策略的配置要求，都应在方案中给出对标结论，而不是留待验收时补充。

第三，计量与改造同步设计。能源计量器具既写进节能报告的方案比选内容，也列入验收核查项。改造方案应在设计阶段就确定计量点位、精度等级与数据上传方式，避免二次施工。

第四，两套数据分开建档。节能量证据链与碳排放评价数据各自独立，共用计量底稿但分别出计算书，并保留基期数据的原始凭证。

八、总结与建议

总结来看，31号令把碳排放评价并入节能审查，改变的不是改造项目要不要办手续，而是数字要按什么口径准备。三道关口各有实际含义：门槛关口的关键在增量与总量的取值判定，报告关口的关键在碳账专章要同时给总量与强度并做行业对标，审查关口的关键在四个"是否"所指向的区域指标兼容性。

建议改造方把这项工作前移到方案设计阶段，而不是开工前补材料。原因有三：一是基期数据需要统计出处，临时补取成本高；二是计量配置影响施工图纸，事后加装代价大；三是区域节能审查已设定碳排放准入，方案若与园区准入值不符，调整空间在前期而非后期。

需要说明的是，各地执行细则仍在陆续出台，31号令配套的节能审查系列工作指南也由国家发展改革委在组织编制中，具体项目的申报要求应以属地节能审查机关的最新规定为准。

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