打包托管成为公共机构节能主场：从单个楼宇到整县推进的组织方式变化

公共机构节能改造这门生意，正在换一种组织方式。过去几年，市场的主流单位是"一栋楼"——一个医院、一所学校、一栋机关办公楼，各自立项、各自招标、各自签合同。而 2026 年以来各地机关事务部门密集出台的文件显示，主流单位正在变成"一个县""一个区"，甚至"一个市"。这种变化在行业内部被概括为打包托管。

它不只是采购规模的放大。当托管对象从一栋楼扩展到一个县域的一百多家单位，能源基准怎么定、考核怎么打分、托管费走哪本预算，每一个环节的难度都是非线性上升的。本文依据天津、芜湖、江苏、重庆奉节、贵州等地的公开文件，梳理这一轮组织方式变化在实操层面暴露出的真实约束。

一、制度侧先给出了"打捆"的合同形式

2026 年 6 月，国家机关事务管理局联合国家市场监督管理总局发布了两个示范文本：《公共机构能源费用托管项目服务合同（示范文本）》与《整县（区）公共机构能源费用托管项目框架协议（示范文本）》。前者对应单个用能单位，后者专门对应县域打包场景。

框架协议示范文本在国家市场监督管理总局合同示范文本库中可公开查阅，其使用说明明确了一个双层结构：由负责组织政府采购的节能主管部门或牵头单位作为甲方，与中标的节能服务公司订立框架协议；框架协议签订后，纳入托管范围的各个公共机构用能单位，再与节能服务公司就本单位具体项目单独签订子合同，子合同可参考单体项目示范文本拟定。

值得注意的是，框架协议文本同时留了一条简化路径——也可以不签子合同，由整县项目统一订立合同。这说明制度设计已经预判到：县域项目的用能单位数量可能达到上百家，逐户签约的行政成本本身就会拖慢项目。

江苏在 7 月的转发通知中给出了执行口径：原则上参照两个示范文本执行，可结合实际对文本条款作合理调整；已开展项目试点的地区，要对照示范文本完善现有合同及工作机制；计划实施的地区，要参照示范文本规范设计项目方案和合同架构。通知同时强调，使用示范文本不免除政府采购等法定程序。

这张表的第三行是关键：框架协议不绑定辖区内所有用能单位，签一个算一个。对服务方而言，这意味着中标金额与实际可结算规模之间可能存在缺口，投标准备阶段需要把这一点算进模型。

二、地方推进的第一个动作是"建台账"

天津的做法提供了一个观察切片。天津市机关事务管理局 7 月印发通知，在年初的年度工作安排中已经明确"全年每个区新增托管项目不少于 2 个、全市不少于 35 个"的目标任务。通知要求各区、各有关市级机关全面遴选本区内能够在当年内实施托管的公共机构，建立能源费用托管项目储备台账，并设定了报送时限。

从单个项目到分区任务指标，中间需要一份可执行的清单。"底数清、情况明、储备足"这三个要求，指向的其实是同一件事：把辖区内公共机构的用能情况先摸一遍。这份台账既是考核依据，也是后续打包招标的项目池。

奉节县的做法更进一步。该县机关事务管理服务中心 9 月就《公共机构能源费用托管项目实施方案》公开征求公平竞争审查意见，方案（送审稿）的起草背景部分列出了当地公共机构面临的具体问题，其中两条具有普遍性：一是供配电、冷热源、照明等关键用能系统运行年限较长，部分老旧设备已进入故障高发期；二是传统节能改造依赖财政一次性投入，资金需求量大，县级财政承受能力有限。

这两条解释了打包托管的现实动力。当改造资金需要一次性财政投入时，县级层面能支撑的规模有限；而托管模式把投入转移给服务方、由节约下来的能源费用覆盖成本，恰好绕开了这个约束。改造范围越大，单位改造的边际成本越低，规模效应反过来又要求把更多建筑放进同一个盘子里。

三、打包之后，三个环节的难度不是线性上升

芜湖市机关事务管理局 8 月对一份政协提案的答复函，罕见地把落地困难逐条写了出来，这份材料对理解打包托管的真实约束很有价值。答复中提到，"十四五"期间芜湖累计实施公共机构合同能源管理项目 37 个，托管面积 19 万平方米，总投资 3.75 亿元。而全市公共机构共 1652 家，分散在各县市区和各部门。

答复函列出的困难可以归入三个环节。

第一个环节是能源基准核定。答复函明确写道：部分公共机构历史能耗数据不完整，用能人数、建筑面积、设备变化等因素复杂，合理确定各单位的能源基准存在较大技术难度；若基准核定不合理，可能影响能源托管效果评价和节能收益分享。单栋楼的基准可以用自身历史数据比对，而一百多家单位的基准需要一套统一的归一化方法，否则各单位之间的横向量比没有意义。

第二个环节是绩效评价。芜湖提出全面推行"先考核后付费"模式，参照其 2021 年 9 月签约的全省首批公共机构合同能源管理项目制定考核办法，每半年对服务商开展考核：考核得分 90 分以上全额支付托管费用，未达标按比例扣减当期服务费；考核低于 80 分时甲方有权暂停支付费用；经整改仍达不到考核要求的，甲方有权单方面无条件解除合同。答复函同时承认，"合同能源管理的节能效益如何科学、公正地考核评估，是项目推进中的难点"，并具体点出室内环境舒适度与节能效果的平衡、加班时段能耗计量这类问题。

第三个环节是预算与支付机制。答复函的表述很直接：目前公共机构能源费用列入各单位年度预算，托管后需要将各单位的能源资源费用统一归集并支付给托管服务主体，涉及预算科目划转、政府采购衔接、支付渠道调整等多重环节；按国管局要求，公共机构应将托管费用列入单位预算，并视同能源资源及运维费用处理，但具体操作层面程序复杂。对打包托管项目来说，这一条是真正的咽喉——钱从哪本预算出、按什么科目列支、如何从上百家单位归集到一个通道，决定了项目能否落地。

答复函还提到一项值得关注的制度突破。按照相关规定，能源费用托管不受通用服务类采购最长 3 年期限的限制，允许结合项目实际签订 5 至 10 年的中长期托管合同。芜湖市政务文化中心项目已于 7 月 29 日签约，能源托管期为 10 年、光伏发电合作期为 20 年。这条口径打通了政府采购年限约束，为后续同类项目提供了参照。

四、打包之后的服务形态也在分化

芜湖答复函中"整体打包 + 分类施策"的表述，回答了另一个实务问题：打捆之后，是否所有建筑都用同一套改造方案。答复给出的答案是否定的。

其分类路径可以概括为三段。医疗机构建立"医疗安全 + 节能降耗"双重管控机制，在托管招标文件中明确冷热源、变配电系统、重点区域的安全强制内容，并引入账单分析法与工况动态调整条款，用以区分业务量变化带来的能耗自然波动，避免因节能管控影响诊疗保障。各级学校推广"光伏 + 储能"托管模式，配套校园能耗智能管控终端。老旧办公楼宇则推行轻量化分步改造，优先落地物联网分项计量与柔性调控等低成本快见效技术，待资金与条件成熟后再实施深度设备更新。

这个分化对服务方的能力结构有直接影响。在一个打包托管项目里，同一家服务方可能同时面对 24 小时运行的三甲医院、有寒暑假负荷断点的学校、以及建成年代跨度大、系统能效差异明显的老旧楼宇。答复函也点出，全市公共机构建筑类型多样，设备老化程度不一、系统能效差异明显、技术标准不统一，难以采用"一刀切"的改造方案；不同机构因业务需求差异，改造时间窗口各不相同。

分包策略由此成为项目组织的核心问题。芜湖的思路是分批次推进——先将市本级 276 家公共机构全部纳入托管范围，再鼓励各县市区、开发区参照实施。而在县域层面，湾沚区的试点把全区 173 家公共机构整体纳入托管，实施综合能效提升改造并构建统一的智慧能源管理平台，公开口径给出的预计综合节能率约为 9%。

这个量级值得服务方注意：县域打包项目的目标综合节能率，通常低于单栋楼深度改造的方案值。原因是打包盘子里的建筑能效基础参差不齐，部分新建或已改造过的建筑可挖空间有限，整体均值会被拉低。这直接影响一个项目的回收期测算方式——不能用样板楼的节能率去套整个盘子。

五、省级层面的推进节奏已经给出时间表

打包托管的推进不只在市县层面自发进行，省级层面也在设时间表。贵州 8 月中旬在清镇市召开全省公共机构能源费用"整县推进"工作会。据人民网贵州频道报道，贵州计划到 2028 年底，推动各市（州）累计实施能源费用托管项目不少于 5 个，全省累计实施不少于 60 个；各市州将至少有 1 个整县托管项目落地运行。清镇市作为贵州首个"整县推进"试点，将该市 101 家公共机构约 50 万平方米建筑整体打包招标引入专业团队。

把这条与天津的分区任务指标、芜湖的分批次纳入放在一起看，可以看到同一个模式：先设一个覆盖率的硬目标，再由目标倒推出项目数量，最后由项目数量决定必须以打包方式组织采购。一家一家谈，在时间上无法完成指标。

这也解释了为什么框架协议里会预留"不签子合同、统一订立合同"的简化路径。它不是为了省事，而是为了匹配考核节奏。

六、对改造服务方的四层现实影响

把上述材料综合起来，打包托管对承接方的影响集中在四个方面。

投标能力的前置化。当一个项目覆盖上百家分散建筑时，前期需要完成的诊断工作量远超单栋楼项目。芜湖答复函提到将引入第三方专业节能诊断机构动态核定节能量、解决项目落地慢与核验难的问题，也提到计划设立专项资金解决各单位能源审计、方案设计等前期费用支出。对服务方而言，在没有中标承诺的前提下能否承担这笔前期投入，会变成一个筛选门槛。

基准核定方法论的权重上升。既然地方层面公开承认能源基准核定存在技术难度，那么谁能拿出一套可复现、可被第三方复核的基准归集方法，谁就在技术评审环节占据主动。这与能源费用托管项目的结算方式直接相关——托管费按基准核定，基准方法决定费用空间。

运营能力胜过施工能力。"先考核后付费"、半年一考、低于 80 分可暂停支付甚至解约，这套机制把风险后移到了长周期运营阶段。施工完成只是起点，后续每一期的服务费都取决于当期考核结果。对以施工交付为主的服务方，这是一次能力结构的压力测试。

本地化服务网络的价值提升。1652 家公共机构分散在各县市区、各部门，物理分布决定了巡检、维保、故障响应的成本结构。在打包托管模式下，本地服务网络不再是加分项，而是履约成本的决定变量。相关的运维组织方式，可参考合同能源管理的既有实践。

七、需要留意的三点不确定性

在把打包托管当作确定性趋势之前，有三点需要保持观察。

其一，示范文本的约束力是"参照"而非"强制"。江苏的通知表述为"原则上参照两个示范文本执行，可结合实际对文本条款作合理调整"。这意味着全国统一的合同架构已经就位，但地方调整空间仍在，跨区域项目的合同条款差异短期内不会消失。

其二，打包项目的实际结算规模存在不确定性。框架协议不绑定辖区内所有用能单位，未签订子合同的单位不纳入费用结算范围。一个中标金额看起来可观的县域项目，实际可结算规模取决于签约推进速度，而这又受制于前述预算归集环节的顺畅程度。

其三，风险对冲与退出机制仍属空白。芜湖答复函明确承认，合同能源管理涉及合同金额较大、托管期限较长（一般为 5 至 10 年），存在托管方经营风险与合同履约风险，目前公共机构节能领域尚无成熟的风险对冲和退出机制。这一条对打包托管的影响尤其大——盘子越大，单点风险向整个项目传导的路径越多。

总结与建议

打包托管的实质，是公共机构节能改造从"项目制"走向"区域制"的组织方式变化。制度侧已经给出了对应的合同架构，地方侧则在用任务指标和时间表推动项目数量的集中释放。对建筑业主与服务方，有三条可操作的提示。

对公共机构而言，前期最该投入的不是招标文件，而是台账与基准。天津要求建立项目储备台账、奉节把摸清本地用能现状写入实施方案、芜湖承认基准核定是最大技术难点——三地指向同一件事：基准不准，考核就打不了分，考核打不了分，"先考核后付费"机制就无法运转。在启动打包托管之前，把辖区内建筑的用能数据整理到可归集、可复核的程度，是整个链条的地基。

对服务方而言，需要重新审视三件事：一是在无承诺前提下承担前期诊断投入的能力；二是把基准归集方法做成可被第三方复核的产品，而非依赖经验判断；三是把运维网络的物理覆盖从"能覆盖"变成"覆盖得起"。这三件事决定了能否在县域级项目上算得过来。

对存量项目的双方而言，示范文本提供的框架协议架构值得对照检查现有合同。特别是子合同与框架协议的衔接关系、未签约单位的处理方式、以及考核分档对应的费用处理规则，这几项在早期签订的项目中往往没有约定。

延伸阅读：关于改造范围界定与验收方法，可参阅公共建筑节能改造专题；关于分场景的改造策略差异，可参阅既有建筑节能改造专题。

如对公共机构能源费用托管项目的基准核定方法、改造方案设计与节能效果验证有具体问题，欢迎咨询智觉科技照明节能研究院，我们将结合项目实际场景提供分析与建议。